习近平总书记指出：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”行政村和社区（以下简称村社）具备提供公共服务、协调社会关系、促进社会融合、应对社会风险的重要功能，积极探索村社治理的新方法新路径，提高服务水平，让千家万户切身感受到党和政府的温暖，意义重大。为此，市政协组织开展了“更好发挥村社在市域治理现代化中的基础性作用”常委会专题调研，先后赴市委政法委、市民政局、市农业农村局等部门单位开展座谈交流，听取情况介绍，实地走访昌国街道、东港街道、千岛街道、东沙镇等20多个基层乡镇（街道）及所属村社，在多方调查分析研究基础上，形成调研报告。

一、基础性作用

村社是社会的细胞，是社会治理的基本单元。社会要繁荣稳定、国家要长治久安，离不开村社的有效治理。

（一）村社是解决民生关键“小事”的落脚点

随着改革的深化，过去由政府包揽的就业、医疗、医保、养老等社会保障事务许多已由村社承担，村社已经成为百姓生活的重要舞台和社会服务管理的主要领域，也成为各种利益的交汇点和各类矛盾的多发地。与职能部门不同，村社面对的是琐碎化、多发性、重复度高的问题困难和矛盾纠纷，不仅有下岗就业、征地拆迁、禁毒禁赌、治安维稳等难题，还有邻里纠纷、噪声扰民、车辆停放、垃圾分类清运等鸡毛蒜皮的“小事”。当大量诉求甚至是不合理诉求被激发时，最终要落脚到基层村社组织。及时处理难题“小事”，将矛盾化解在基层，把问题解决在萌芽状态，避免诉讼和矛盾升级，才是和谐社会的应有之义。

（二）村社是应对突发公共安全事件的着力点

突发公共安全事件处置关乎群众利益和稳定大局，是构建基层社会治理新格局的重要内容，也是村社工作不可回避的重大挑战。守住村社防线，将应对防御的着力点放在村社这一基础环节，能够有效切断突发公共安全事件发酵蔓延的渠道。据统计，面对此次突如其来的新冠肺炎疫情，共有3400多名村社工作者奋战在全市407个村社疫情防控一线，平均8-9个村社工作者守护一个城市社区或渔农村，联防联控、广泛发动，以对人民群众生命健康高度负责的精神，全力以赴打赢防疫攻坚战。实践证明，村社能够有效衔接行政命令与群众自治，广泛动员全社会力量，引导人民群众积极有序参与，形成应对突发公共安全事件的强大合力。

（三）村社是实现市域治理现代化的切入点

村社治理能力体现了市域治理乃至整个国家治理体系和治理能力的现代化水平。一方面，现实村社的有机集合构成了当代中国这一生机勃勃的社会有机体，透过村社，能够倾听到社会发展的真实呼声；另一方面，党和政府的决策部署、对社会成员的服务管理，依赖于通过村社得以贯彻落实到千家万户，在以人民为中心的体系建设中，村社必定是这条体系链上的切入点。2017年起，我市以幸福社区建设为创新基层治理的重要载体，实施了近500个“家门口”服务项目，基本实现村社服务全覆盖。村社虽小，却是宏观社会的缩影。这种以小见大的幸福感获得感，往往最能彰显市域治理和国家治理现代化的含金量。

二、问题和困难

全市现有城市社区127个，行政村280个，经过这些年的持续努力，村社规划布局、队伍建设、创新实践等方面成效显著，但仍存在一些问题。

（一）党建引领不够明显。“以党建工作为统领，推进村社建设服务民生”的工作机制不够完善，总揽全局协调各方的能力有待提升，基层党组织建设弱化，兼合式党组织和区域化党建工作尚需加强，缺少有力的抓手和创新性品牌，不会做、不愿做群众工作，不敢教育、不善于引导群众的现象依然存在。驻区单位、企业党组织共建意识不强，共建载体不多，共同参与党建工作的广度和深度不够，支持、参与村社治理的热情不高。

（二）工作权责不够明晰。一些部门有各自领域的社会治理工作任务，在落实过程中，缺乏相互间的沟通衔接，有许多重复重叠和交织。基层减负后，涉村（社区）工作事项以及协助党委、政府工作事项已调整为“43+44”项，村社还是疲于应付繁杂的“行政事务”。同时，一些问题又“改头换面”出现，如原来30个类别60本台账减少为30个类别50本，但内容并没有减少，隐性压力仍在，难以保证履行真正需要履行的服务职能。有关部门、街道和社区对业委会、物业公司的管理权责不够明确，对业委会、物业公司缺乏有效的支持、协调和监管手段，物业公司、业主、业委会相互间矛盾纠纷时有发生。

（三）要素保障不够到位。2017年开展幸福社区建设，为推动我市村社治理迈出了新的一步，但整体投入逐年减少，部分村社居家照养中心服务项目的资金也有所收紧。大部分城市社区规模设置等不合理，许多社区综合服务用房面积不达标、实用性差。社区村体制改革后，包括村干部收入在内的部分支出，将由财政直接补贴改为村集体先行承担，财政根据考核等情况以奖代补等，使得集体经济薄弱村压力较大。信息化系统各自为政，互不相融，村社难以共享，一些已建智能系统、数据系统还没有完全、及时地运用到隐患排查、人员跟踪、公共服务和网格工作中。

（四）共治机制不够健全。政府部门、社会组织、业委会、居民、物业公司等多元治理主体的共治渠道、共治平台较为有限，联席会议、组织服务等系列联动制度尚未建立完善。社会组织活力不足、管理不规范，不能及时有效地为村社提供各类服务。村社自治功能弱化、制度不完善，缺少参与渠道，自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的“四自”缺乏群众基础。许多居民参与村社治理的意识淡薄，认同感、归属感不强，主体作用发挥不力。部分业主公共意识、缴费意识不强，契约精神欠缺。

（五）人员队伍不够稳定。社区“拴心留人”难，尤其是一些年轻大学生，认为社区工作强度大报酬低、提升空间狭小，存在“来了走、走了招，招了又走”的不稳定现象。有专业职称的从事村社工作者数量少变动频繁，全市1195名城市社区工作者和2245名渔农村工作者，其中取得社会工作师或助理社会工作师资质443人，专业化程度远低于省内其它地市，即便这样，现有具有资质的从事村社工作的也仅占35%。基层反映，现规定的村社换届选举年龄，不利于继续发挥部分身体健康、群众基础好、基层经验丰富、能力精力仍处于黄金期村社干部的作用。

三、对策建议

按照市委“四个舟山”建设、全国文明城市和市域社会治理试点城市创建的总体要求，我们建议：通过完善治理架构、抓牢治理重点、提升治理水平、加大治理保障等实践创新，切实发挥村社在市域治理现代化中的基础性作用，充分展示“重要窗口”的海岛社会治理风景线。

（一）厘清职责，完善村社治理架构

强化党的领导。坚持党的统一领导，建立完善有关部门和群团组织密切配合、社会力量广泛参与的村社治理工作格局，加强和改进乡镇（街道）、村社党组织对各项工作的领导，发挥总揽全局、协调各方的作用。实施以村社书记为重点的“领头雁工程”，建设一流村社带头人队伍，培养村社组织年轻后备力量。加强基层政权建设和基层服务型党组织建设，推行“大党委”和兼职委员制度，吸纳驻区单位、企业参与治理，健全区域性党建共建联席会议制度。完善兼合式党支部、楼栋党小组等网格化的基层党组织，激活基层党组织联系群众、服务群众的神经末梢。

坚持政府主导。切实履行政府主导职责，厘清乡镇（街道）和村社权责边界，持续梳理和明确政府“下沉”村社事项清单，落实村社“行政事务”准入制度，坚持“权随责走、费随事转”，加强监督执行，倒逼清单落实，不断规范政府部门、乡镇（街道）、村社层级工作职责。对涉及多部门工作需要延伸到村社的，应当明确一个部门牵头，一个口子到底。持续清理规范各职能部门在村社设立的工作机构、加挂牌子和各类证明，精简台账报表，切实减轻村社负担。

统筹社会协同。深化改革社会组织管理制度，制定促进社会组织健康有序发展的指导性意见，培育发展村社社会组织，重点抓好“东海渔嫂”十大员等品牌建设。打造孵化培育基地，培养社工组织专业人才和志愿者队伍，拓展社会组织参与村社治理空间。加强社区、社会组织、社会工作者“三社联动”，针对居民需求，链接社会组织、商超、企业等介入社工服务，组织开展健康养老、教育培训、公益慈善、文体娱乐等经常性活动。推进机关企事业单位积极参与村社公共服务、环境治理、综合治理等工作。

（二）聚焦短板，抓牢村社治理重点

合理规划布局。建设“品质村社”。科学编制村社规划，广泛吸纳群众参与。强化整体设计，加强与控制性详规、村庄规划的衔接，将加快农村5G网络建设、村级卫生室建设等纳入规划。根据人口规模、居住条件、交通状况、居民意愿和历史传统等因素，合理确定城市社区管辖范围和规模，实现城市社区规模适度、人员配备比例合理、服务管理便捷高效的工作目标。根据未来社区建设要求，配足标准化综合服务设施，提供医疗卫生、休闲娱乐、村社“公园”等便利，科学布局居家养老服务设施，制定出台居家养老服务相关规定办法。

提升智能水平。建设民情可视、民意可知、民事可办的“智慧村社”。统筹整合各类数据资源，构建个人信息、法人信息、地理信息、统计信息四库合一的村社基础数据库，搭建统一的信息平台和“云台账”，形成以大数据分析为基础的村社智能化办公系统，实现一个系统了解村社整体运行情况，一图展现村社各项工作动态，一表展示村社各项运行指标，解决村社系统多、台账多、检查频等问题。实施“互联网+村社”行动计划，运用小区论坛、微博、微信、移动客户端等新媒体，引导居民群众参与公共事务、开展协商活动，探索网络化村社治理和服务新模式。

增强村社自治。坚持和发展基层群众自治制度，发挥自治章程、村规民约、居民公约在村社治理中的积极作用，促进法治、德治、自治有机融合。建立符合社区实际、切实可行的群众自治模式，培养选拔社区自治带头人，建立健全社区自治机制，搭建村社（小区、楼院）议事会、“社区自治活动月”、“红黑榜”等群众互评互议平台载体。凡涉及村社公共利益的决策事项、关乎群众切身利益的困难问题、矛盾纠纷，能协商解决的，由村社牵头，组织群众协商解决。探索建立反映有群众参与村社治理、维护公共利益等情况的个人信用信息数据库系统的信用积分激励机制。

（三）强化能力，提升村社治理水平

提高矛盾预防化解能力。建设“平安村社”。完善利益表达机制，健全“两代表一委员”联系村社制度、党员干部直接联系群众制度，准确了解掌握群众诉求，引导群众理性合法表达利益诉求。完善矛盾纠纷调处机制，健全村社人民调解组织网络，夯实基层人民调解基础，引导人民调解员、社会工作者、专职网格员等专业队伍，排查化解在物业、邻里和信访等领域形式多样的矛盾纠纷。深化“网格化管理、组团式服务”模式，构筑全科网格体系，与综治中心一体化运作，配齐配强网格员，及时解决发现的矛盾和问题。建立完善县（区）社会矛盾纠纷调处化解中心(信访超市)，深化矛盾纠纷调处化解“最多跑一地”改革。

提高文化引领能力。建设“人文村社”。传承优秀传统文化，深度发掘村社地域特质，建设富有文化气质、独具魅力的特色街区和公共空间。将社会主义核心价值观融入居民公约、村规民约，增强居民群众的村社认同感、归属感、责任感和荣誉感。宣传并推动《舟山市文明行为促进条例》的实施。组织居民群众开展文明家庭创建活动，倡导移风易俗，弘扬传统家庭美德，建设新时代家风文化，形成与邻为善、以邻为伴、守望相助的良好村社氛围。探索开展村社道德评议，发现和宣传村社道德模范、好人好事。弘扬包容、友善、向美、关爱精神，让不同乡音、不同职业、不同群体和谐共融。

提高物业管理能力。贯彻落实《舟山市物业管理条例》。设立乡镇（街道）物业管理机构，配备专职物业管理员，主动参与城市社区公共用房、公益设施、服务功能等的竣工审核验收。加强社区对业委会履行职责、业主和物业服务企业依法履约的指导监督，建立社区党组织、居民委员会、业委会和物业服务企业议事协调机制，探索符合条件的社区居民委员会成员通过法定程序兼任业委会成员。依法严格物业费收缴，将物业费缴纳纳入个人信用体系，将党员干部遵守小区物业管理规约、履行业主义务纳入干部考核。深化物业服务企业信用等级评价机制，定期向社会公开评价结果。

（四）完善机制，加大村社治理保障

完善工作机制。抓好统筹指导、组织协调、资源整合和督促检查。把村社治理工作纳入各级党委和政府重要议事日程，完善村社治理联席会议制度，建立村社治理工作重大事项研究制度，定期研究村社治理工作，统一对村社工作进行综合考评。建立乡镇（街道）党（工）委书记负总责、副书记具体抓基层政权和社区治理工作机制。建立统一的村社治理标准化考评体系，完善村社治理工作在党政领导班子和领导干部政绩考核中的相关指标，纳入书记抓基层党建工作述职评议考核。全面推进幸福社区建设，建立完善以村社居民满意度为主要衡量标准的村社治理评价体系和评价结果公开机制。

完善政策资金保障机制。统筹村社治理政策，制定完善孵化培育、人才引进、资金支持、税费优惠等扶持政策。加大城市社区财政保障和行政村财政扶持力度，统筹使用村社工作投入资金，提高使用效率。拓宽村社治理资金筹集渠道，鼓励通过慈善捐赠、设立村社基金会等方式，引导社会资金投向村社治理领域。建立居民群众全过程监督服务项目实施和资金使用制度。完善政府购买服务政策措施，将村社服务纳入政府购买服务指导性目录，自治组织纳入购买对象。支持党组织健全、公益性质明确、管理规范有效的社会组织优先获取公共服务项目，促进其健康发展、服务村社。

完善队伍建设机制。加强村社工作者的岗位培训，依托大中专院校、党校等机构，丰富培训内容，改进培训方式，邀请实际工作经验丰富的村社书记针对性授课。严格落实相关规定，合理设置工作岗位，及时到位工作人员，全面实施三岗十八级薪酬体系。视情放宽村社干部选拔年龄、学历条件，侧重对任职期间工作业绩、群众威信等工作表现的考核比重。制定优秀村社党组织书记选拔到乡镇（街道）领导班子和表现特别优秀、群众公认、实绩突出的村社党组织书记考核招聘办法，建立优秀村社党组织书记任乡镇（街道）兼职委员制度并给予一定补贴，完善从优秀村社工作者中定向公开招聘事业编制人员制度并长效化。