编者按： 统筹城乡一体发展是浙江舟山群岛新区（以下简称“新区”）建设的重大课题之一。从4月中旬起，市政协常委会组成以刘爱世主席为组长的专题调研组，深入市属有关部门和各县（区）及部分乡镇（街道）、社区（村）、农民安置小区，开展“新区背景下推进城乡一体化若干问题”专题调研，形成的《浙江舟山群岛新区背景下推进城乡一体化若干问题的调研报告》经 关于加快推进新区城乡一体化的工作原则 新区的设立给我市城乡一体化提出了新的任务和要求，也给加快推进全市城乡一体化进程提供了新的机遇和有利条件。在新区背景下加快推进城乡一体化进程，有利于实践新区建设“先行先试”的要求，有利于提升海岛经济社会发展的层次，有利于城乡资源优化配置和集约利用，有利于城乡居民共享新区发展“红利”。推进新区城乡一体化，要从新区完成全国全省示范引领的使命出发，走出一条具有海岛特色的城乡融合发展的道路。建议推进新区城乡一体化的目标为：实现城乡产业相互融合、基础设施统一共享、生态环境和谐优美、公共服务均等同质、人居环境交相辉映、体制机制融合一体、城乡差距基本消失、城乡社会协调共生的城乡经济社会发展一体化新格局。为此，要坚持以下几项工作原则： （一）统筹规划，分步实施。要把握新区城乡一体化推进的阶段性、过程性和方向性，根据规划的顶层设计循序渐进，防止急于求成。特别是在政府花钱投入的城乡基础设施建设、公共资源配置、民生改善等方面都要量力而行。坚持本岛优先发展、大岛集聚发展、小岛特色发展的梯度推进战略，结合新区功能定位和城市发展以及产业规划，同步实施产业融合、海陆融合、城乡融合和体制机制创新，增强城乡一体发展的协调性、均衡性、普惠性。 （二）因地制宜，保持特色。舟山有别于大陆地区的地理人文环境，决定了我们不能照搬照抄大陆的做法，必须适应群岛资源、产业、人口的分散性，陆地面积的分割和狭小性的特点。我们要充分考虑产业和人口集聚的特点、岛的功能、岛的条件，以建设形态各异、功能互补、相得益彰的群岛新城为目标，集约利用资源，实现资金、土地、技术、产业、基础设施、人力资源等要素的优化配置，大力培育中心镇、中心村，加快就地城镇化步伐。要以功能岛建设为特色，打造中心村，控制一般村，保留特色村，保护好渔农村的特有形态。在实施产业和人口集聚时要兼顾渔民群体的利益，制定相应的扶持政策。 （三）政府主导，共建共享。坚持走新型工业化、渔农业现代化与城镇化同步发展的道路，形成改革创新驱动、三次产业联动、城乡一体推动的发展格局，增加公共财政持续用于推进城乡一体化、改善民生的份额。继续优化渔农村居民的就业结构和收入结构，更加注重提高人的素质，更加注重激发人的主动性、积极性和创造性，更加注重提高人的生活水平，使城乡居民享受更多更好的改革发展成果。 （四）深化改革，先行先试。探索建立符合城乡一体化的规划管理制度、集体土地流转制度、土地征收管理制度、公共资源城乡均衡配置制度等新的体制机制。深化行政管理体制改革，建立扁平、高效、公正、便民的公共服务机制。 关于城乡一体化规划编制和管理 近几年来，我市虽然编制完成了新一轮舟山市城市总体规划及一批建制镇总体规划和重点区块控制性详规，初步建立了覆盖城乡的规划体系，但从调研中看，还存在着不少问题：一是缺乏系统性规划的有效指导。全市还没有一个新区总体规划指导下的城乡一体化建设规划。二是规划管理体制还不够顺。三是规划之间不协调，存在各自为政的现象。因各规划编制出自不同的主管部门，往往由于对接不够充分，导致规划在基层落实时出现矛盾。四是规划执行和约束的刚性不够。基层普遍存在以项目定规划的现象。在各项规划的执行和管理中，全市缺乏一个强有力抓总统揽的部门，乡镇一级的村镇建设规划管理工作力量更显不足。 规划是龙头，是城乡一体化工作的基础。新区发展规划经国务院批复后，要进一步梳理制定和完善覆盖新区全境的城乡一体化规划体系，并切实加强规划的执行和管理。为此建议： （一）抓紧完善全市性的城乡一体化建设规划体系。在新区总体规划和区域布局战略规划的指导下，按照全市一盘棋和可持续发展的要求，对全市所有的住人岛屿、乡镇、村庄逐个进行功能定位，以大岛、建制镇为重点，突出产业集聚、人口集聚、设施配套、环境保护等主要内容，逐个做好规划，建立形成覆盖全市的城乡一体化建设规划体系,形成全市一张图。一是在规划编制中要十分注重产业的培育和带动。对接新区功能岛的定位和布局，突出城乡产业在空间上的一体化，将乡镇产业集聚区、渔港经济区等作为新区产业的重要内容予以规划好、对接好，同时引导中心城区产业向渔农村延伸，辐射带动渔农村产业发展，带动渔农民就近创业就业。二是要把重大民生产业纳入规划之中。按照建设花园城市的要求，在舟山本岛和经济大岛划定基本生态控制线，建设生态走廊。按照未来舟山新区人口规模，划定若干“农田保护区”，建设好一批蔬菜基地，确保至少50%蔬菜自给率。将渔业作为高危行业、特殊行业，提高准入门槛，建设和稳定一支有传统禀赋、适渔适海性强的渔业从业劳动者队伍。适应国际物流岛建设，建立全新的舟山渔农产品物流服务体系。三是要坚持开发与保护并重。开发住人岛，保护无人岛。在生态敏感区优先尊重生态保护，坚持以生态为主、兼顾产业的原则，保护和传承好舟山新区良好的自然生态环境。杜绝对近海和岛礁渔业资源乱捕乱采乱挖现象，保障舟山特色海产品的稳定生产和供给。要严格控制低端低效高污染项目进区布点，在战略上为新区发展留出备用土地资源。四是要注意利用好现有各种规划成果。 （二）加强规划间的对接和协调。一是要全面对接新区总体规划。新区发展规划经国务院批复后，按照新区布局和发展要求，调整和完善海岛城乡一体化发展规划，特别要优先考虑基础设施建设和公共资源配置的规划一体化。二是切实加强各规划内容和要素之间的对接与互补。在规划制定时，必须充分吸收社会各界和基层的意见，实现上下规划的对接和协调，提高规划的可操作性和认同感。特别是一些重点区域，比如舟山经济开发区和本岛北部乡镇，要切实做好规划对接工作，在总体落实本岛“南生活、北生产”要求的同时，配套规划好适应产业集聚和发展的集中居住区和生活服务功能区，并有效促进规划落地，以利于就近安置、集聚以产业工人为主的人口。三是要营造规划实施的良好格局。在新区发展规划框架内，实现产业、人口、城乡建设、资源和空间利用、生态环境保护等专业规划的互相融合、一体实施，长远规划与近期规划相协调，改变以项目带动规划的被动局面。 （三）切实加大规划执行力度。提高规划执行的严肃性，重要规划要经相应人大会议通过后实施。如确需改变规划，也要经过相应程序，坚决杜绝随意变更规划行为。要加强市规划局统筹协调规划执行和管理的职能，明确乡镇的村镇建设和规划管理职能，增加村镇建设和管理方面的工作力量。 关于新区城乡一体化公共服务和社会保障 改革开放以来，我市虽然多年实施“反哺”工程，加大公共财政对“三农三渔”的投入，城乡各项差别不断缩小，但在公共服务和社会保障方面的落差仍有不少：一是养老保险制度基本覆盖城乡，但对一些特殊群体的政策还有待完善；二是在一些政策和制度享受标准上存在“城乡不同标”问题；三是一些管理体制有待于进一步理顺。 实现城乡公共资源和公共服务的均衡配置，缩小城乡居民生活品质差距，要立足新区背景，统筹安排，加大财力倾斜，逐步建立城乡居民同城同质的基本公共服务和社会保障政策制度体系。为此建议： （一）积极推进城乡制度统一并轨。对公共服务和社会保障方面涉及“城乡不同标”的制度和项目，进行一次系统的调查摸底，根据财力状况，安排出各项制度和标准并轨统一的工作计划和时间进度表。对于一些城乡标准已经接近，财力投入不大的，可先行并轨实施。对于一些实际操作涉及难度较大、财力条件暂不具备、时间需要较长的，要明确大的方向和时间期限。比如养老保险，针对目前因多种制度并存和限于财力条件，只能维持城乡居民养老保险和职工养老保险两条腿走路的状况，要不断创造条件，逐步缩小这两者的差距，最后适时并轨。医疗保障制度的城乡并轨也应向这一方向努力。 （二）建立完善城市教育、卫生优质资源支持渔农村机制。教育和医疗是当前渔农民的最大需求，也是城乡之间现存的主要差别。为推进教育、医疗资源城乡均衡配置，一是要认真落实支教支医政策，进一步建立完善城市优质医疗教育人才轮换下乡工作制度。组织有中高级职业资格的教师、医生轮流到渔农村工作，时间为二到三年，愿意延长的给予鼓励，享受优惠待遇。二是要建立让一部分教育、医疗优质人才长期服务海岛基层的长效机制。特别是在一些主要大岛和人口集聚区（小集镇），政府应出台激励政策，留住和稳定医教人才队伍。三是要切实加大对在职渔农村工作教师、医生的教育培训，不断提高其工作能力和业务技能。四是要加大财政投入，不断改善渔农村学校、医院的基础设施和服务设施。 （三）进一步理顺体制，促进资源整合、共享。在坚持整体划转合并的原则下，进一步精简和整合市、县（区）居民医保和新农合两类医保的工作机构和力量，尽量统一管理体系、报销程序、享受标准等，促进公共资源的共建共享。进一步理顺各级政府的城乡居民就业和培训教育职能，整合城乡居民就业和培训教育机构，提高就业培训服务针对性和工作效率。 关于土地使用管理制度创新和集体产权制度改革 随着城乡一体化工作的推进，一些体制机制性的深层次矛盾不断显现，解决土地使用管理的体制机制性矛盾，要紧紧围绕渔农村土地使用管理制度创新、集体资产产权制度改革等重点展开，深入推进统筹城乡综合配套改革，加快建立和完善适应新区城乡一体化发展的体制机制和政策制度体系。 （一）创新渔农村土地承包经营权流转机制。要在坚持农民自愿的前提下，积极探索新的农村土地承包管理方式，努力为土地成片集中流转创造条件；支持村（社）采取反租倒包的方式，将农户承包地进行整村整体流转，集中统一招租经营主体，避免一家一户式的分散流转。政府应出台鼓励政策，使长久流转出土地的农民获得持久性的利益保障。 （二）创新土地使用管理的政策机制。一是尽快出台中心镇“退二进三”用地政策。结合土地利用总体规划，把工业用地置换成商业用地或居住用地，促进中心镇人口集聚。可在一定区块内试行工业企业用重新评估后的土地入股，共同参与区块开发，以提高企业“退二进三”积极性，加快同一区块内土地规划的整体实施，提高土地的利用效益。要运用政策杠杆，充分调动乡镇、企业等各方面的积极性，促进“退二进三”进程。二是实行差别化的供地用地政策。对工业用地、商业用地、现代渔农业用地，实行不同的供地政策，建立严格的土地产出效益考核机制，提高项目用地的产出效率。 （三）积极稳妥地进行集体产权制度改革。坚持发展集体经济，因地制宜、分类进行集体产权制度改革。对于一些已经融入城市管理的城中村（社），要以撤村建居为主要导向，对集体资产进行清产核资，合理界定社员身份，让社员按股享受集体产权；对于经营性净资产较多的村（社），进行股份制改造，股权量化，按股分红；对于资源性资产较多、经营性资产较少的村（社），可在进行清产核资的基础上，明确社员在集体资产中所占的股份。 关于新区征地拆迁机制的创新 随着新区综合效应的不断显现，来舟项目和企业日益增多，破解征地拆迁难的重要性和紧迫性更加凸显。要解决征地拆迁工作中的矛盾，必须以新区建设先行先试的胆略和气魄，坚持多措并举，建立起有利于加快新区建设和渔农民权益保障有机统一的征地拆迁工作机制。为此建议: （一）先行先试，创新思路，突破现有的征地拆迁模式。一是积极争取“征转分离、先征后转”的土地政策。要改变项目确定后再办理土地征收的被动做法，可争取在舟山本岛和几个主要产业岛的产业集聚区推行“先征后转”办法，保障新区重大建设项目的顺利推进。二是超前实施整岛整村性的搬迁和土地预征工作。对接新区空间布局规划和产业发展规划，并与城乡一体化规划相衔接，预先进行征地拆迁和安置工作，把重大项目用地和居民安置用地同步布局，先期实施；要先行准备和安排资金，及早进行这些岛屿和村庄的土地、住房收购以及落户地的建设工作。三是建立项目落户多点选择机制。对一个项目的落户，根据相关必须具备的条件，可同时推出布点的若干个预案，结合征地拆迁的难易和当地群众配合程度做出选择，避免项目选点上的唯一性，加快项目落户的进程。 （二）探索建立农民“以地换房”机制。借鉴新城、勾山街道、马岙镇北海村等地的经验，出台全市统一的农民“以地换房”的具体政策。应通过试点，总结经验，制定农民“以地换房”的指导性实施意见，对响应政府整村拆迁改造规划的、对执行“拆旧建新”规定的农户，在建房地段、房价、分房面积等方面都要体现政策优惠。在中心镇、中心村统一建造农民公寓的，采取政府划拨的方式供应土地，以降低成本，减轻农民购房压力。对已经进城就业定居的渔农户，只要自愿永久性流转承包地、退出在渔农村的宅基地，凭宅基地退出证明，可让其享受城镇安居房、经济适用房和廉租房的住房安置政策。渔民没有“以地换房”条件，也不存在对土地的依附，更容易向中心镇、渔港经济区集中。根据东极镇东青渔业公司渔民整体搬迁的经验，应在中心镇渔民集聚区划出一定的岸线和土地，为渔民提供网具修补场地、渔船停靠、避风、装卸码头等生产经营设施。低收入的渔民户应享受城镇经济适用房、公共租赁房、廉租房安置政策。 （三）有效处置利用好渔农村空置房和空置宅基地。要以乡镇为单位，对渔农村现有空置房和闲置宅基地进行一次摸底调查。对成片的渔农村空置房、闲置宅基地，要创造条件，积极实施农村土地综合整治项目，通过土地开发整理复垦，获得城乡建设用地增减挂钩周转指标和用地指标，土地整理后所得收益应主要用于项目资金所需和当地渔农村建设。制定相关政策，鼓励相关经济组织对规划中适宜于产业布点的区域进行空置房、闲置宅基地收储。同时，像萧山那样，严格执行“拆旧建新”政策，签订落实好异地建房（购房）的渔农民“拆旧建新”的协议，依协议及时拆除旧房，进行宅基地整理，还地于集体。 （四）调整土地征收政策，逐步提高征地区片价，统一地面附属物赔偿标准。根据各方的意见，征地区片价调整，要坚持调整周期长一点、幅度小一点的原则。本岛南部地区、各县（区）内的同一区块内的区片价要统一，土地类区设置层级要减少，地级差价要缩小。地处中心镇、中心村的区片价可相对提高。在征地工作中，要事先界定征地时间，地面附属物及青苗补偿价格标准要合理公平，不能让临时“抢种、抢占”者获利。 （五）实行土地征收与民房拆迁同步进行，并通过拆迁安置带动就业安置。应在城镇规划区内先行集中建造一批农民公寓，以便同步安置被征地拆迁农民。这既有利于项目征地补偿政策的处理和推进城镇化进程，又让农民通过征地拆迁早期收获发展成果。在保证农房拆迁资金补偿的同时，还可在旅游景区、城镇商业区统一建造拆迁户安置房，为拆迁户利用新建安置房经营家庭旅馆、零售商店等提供条件，以使农民在拆迁过程中扩大就业门路、增加家庭经营性收入。 （六）切实依靠村一级组织，充分发挥村干部队伍的作用。一是按照村民自治的原则建立村民议事组织。在征地拆迁工作中，要运用村民议事制度这一平台，让拆迁农户全过程参与，协商解决拆迁中的各类具体政策处理问题，与群众保持良好的沟通和互动，增强群众对征地拆迁工作的认同感，以减少征地拆迁工作中的矛盾。二是为优秀村干部营造努力工作的激励导向。各级政府要在政策、资金、法律援助等方面，帮助村干部开展群众工作，并用激励政策培育出更多的优秀村干部。